INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL: ¿CUAL ES EL MODELO CORRECTO?

Por Jorge Díaz Burgos
Alumno del Curso de Derecho Ambiental 2007
Universidad de Magallanes
Punta Arenas

Desde la dictación de la ley 20.173, que crea el cargo de Presidente del Consejo Directivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) y le otorga el rango de ministro, pareciera que todos están más contentos, puesto que señalan que se ha avanzado un paso más en la protección medioambiental. Y cómo podríamos pensar lo contrario, si hasta la nueva “Ministra” del Medio Ambiente, Ana Lya Uriarte, como también la Presidenta de la Republica, Michelle Bachelet, han señalado que Chile necesita reforzar la institucionalidad ambiental a través de un organismo de carácter “ministerial”, lo cual se concretaría efectivamente en el año 2009, con la creación del Ministerio del Medio Ambiente, y de la Superintendencia de Fiscalización Ambiental.

La pregunta que me formulo es la siguiente: ¿El modelo de secretaría transectorial y coordinador, como lo es CONAMA, es tan ineficiente como se señala desde el seno del Ejecutivo? ¿Acaso nunca debimos haber optado por una institucionalidad esencialmente coordinadora de la gestión ambiental del país? Pareciera que la respuesta, al tenor de los dichos de las propias autoridades debiera ser afirmativa. En efecto, la Presidenta del Consejo Directivo de la CONAMA ha señalado que: “…En América Latina, sólo Perú, Panamá y Chile no cuentan con un Ministerio de Medio Ambiente. De igual modo, el 95 por ciento de las naciones miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo, OCDE, -y de la cual Chile fue invitado a integrarse recientemente-, cuenta un Ministerios de este tipo. Por último, un dato no menor, es que el 100 por ciento de los países de la Unión Europea, disponen de un Ministerio de Medio Ambiente…"

El cuestionamiento que realizo no tiene afán conflictivo, pero desde mi óptica es crítico a las razones que se esgrimen para sustentar la creación del Ministerio. Me parece que estamos caminando en forma apresurada hacia una reforma a la institucionalidad ambiental, sin que esté clara su necesidad. Desde luego, detrás de las causas que – según se señala desde el seno del Gobierno - justificarían esta reforma, se devela una crítica global a la actual institucionalidad. Considerar al actual sistema coordinador como un “fracaso”, junto con promover apresuradamente un cambio a la estructura del sistema, parece ser apresurado, tanto respecto del diagnóstico como de la solución. Respecto del diagnóstico, porque Chile exhibe avances notables en materia ambiental desde que se creó la CONAMA en 1992, reconocida legalmente en 1994 por la Ley 19.300. No estoy seguro, sin embargo, que las falencias de gestión pública de esta institución (que naturalmente debe haberlas ya que nada es perfecto) hayan sido objeto de un acabado diagnóstico, o de una envergadura tal que concluyese en la necesidad de crear un Ministerio, conjuntamente con una superintendencia. Pareciera que en Chile, cuando una cosa no sirve, tendemos a desecharla. Según mi opinión, la clave está en potenciar lo que ya tenemos, fortalecer el órgano coordinador transectorial, junto con dotar a sus autoridades de la “autonomía e imperio” que necesitan para colocar la agenda ambiental en el tapete de la discusión política nacional.

Por ejemplo, si revisamos el mensaje y fundamentación de la Ley 20.173, (que crea el cargo de “ministro de medio ambiente”) no se ve claro el avance hacia un “fortalecimiento institucional” a través de este camino. ¿Cuales son las verdaderas atribuciones y poder, de los cuales ha sido dotada este nuevo agente ministerial? Es cierto que pasa a integrar y presidir el consejo directivo, con derecho a voto, pero ¿no tenia el director de la CONAMA, ya un puesto en este consejo, pero sin derecho a voto? La atribución de dirigir la Comisión, podría haber sido encomendada al mismo Director Ejecutivo de la CONAMA, sin necesidad de que se nombrara a otra persona para que cumpliera.

La situación no es menor, debido a que la actual ministra del medio ambiente carece de atribuciones para expedir Decretos Supremos, previamente dictados por el Presidente de la Republica, sino que se requiere que los expida el Ministerio Secretaría general de la Presidencia. Tampoco existen secretarias regionales ministeriales del medio ambiente, en las cuales pueda plasmarse la actividad del ministro. Esto nos lleva a preguntarnos ¿acaso el ministro del medio ambiente va a poder cuestionar planteamientos del resto de los ministros, por ejemplo, de Hacienda? La verdad es que de hecho continuamos en la misma situación previa, salvo en cuanto el presidente del Consejo Directivo de CONAMA ya no es el Ministro Secretario de la Presidencia, sino que un nuevo ministro (en este caso “ministra”), que “vota” junto a sus pares en el seno del Consejo.

Mi percepción es que si efectivamente queremos implementar una reforma eficiente a la institucionalidad, que pueda llevar a cabo la gestión ambiental sin presiones, tanto de sus pares, como de los partidos políticos, (ya que lamentablemente, los cargos de “Ministro de Estado” tienden a cubrirse sobre la práctica del llamado “cuoteo político) y del sector privado, debemos reforzar la actual CONAMA y transformarla en un organismo autónomo, pero sobretodo con “imperio”, que tenga un carácter técnico en la elección de sus autoridades, y que gocen de inamovilidad.

La idea que formulo, aunque pueda en un principio sonar un poco descabellada, si lo miramos detenidamente, tiene sentido y es factible de llevar a cabo. En efecto, una de las reiteradas críticas que se han planteado durante su existencia es la “politización” de sus decisiones (dada la composición política del Consejo Directivo y de las COREMAS). Detrás de esta crítica hay una demanda precisamente de mayor autonomía y blindaje a la influencia externa respecto de decisiones que debieran ser estrictamente técnicas. Me parece lógico, que si la “autonomía” es uno de los puntos a ser objeto de reingeniería, se puede seguir el modelo de otros órganos del Estado, tales como la Contraloría General de la Republica, o el Banco Central, organismos plenamente autónomos. Si miramos la organización del Banco Central, su máxima autoridad es un Consejo de 5 miembros, de los cuales uno es elegido presidente y un vicepresidente. El consejo dura en su cargo 10 años, pudiendo ser reelegidos los consejeros. Al presidente del Consejo del banco lo nombra el Presidente de la República, previo acuerdo del Senado. Esto solo desde un punto de vista formal, ya que la autonomía la vemos en la forma bajo la que se ejerce la función de este organismo. La Contraloría General de la República es otra institución que goza de pleno imperio y autonomía.

Me parece, finalmente, que de existir voluntad politica y una verdadera conciencia ambiental, que no tema a la independencia de esta autoridad pública, tendría muchísimo sentido una reforma de estas características, dotando a CONAMA de plena autonomía. Lo esencial es que, sin importar como se llame la institución, exista voluntad política y colectiva de asumir la importancia que reviste el ambiente; reconociéndose que la Gestión Ambiental es una tarea colectiva, por lo que debe cruzar todos los sectores de la organización estatal. Debemos cuidar el lugar en que vivimos si queremos seguir existiendo como especie. A estas alturas del siglo XXI, es inequívoco que tenemos una gran responsabilidad y una “única” oportunidad para hacer bien las cosas, ya que las evidencias científicas así lo indican.

________________________________________

Nota del Editor: El comentario posteado por Jorge Díaz resulta interesante por dos razones: la primera, a mi juicio, es que da cuenta con bastante claridad de la percepción de aquello que desde la perspectiva de los jóvenes, es o puede resultar más eficiente. En este caso, no parece eficiente usar "borrón y cuenta nueva". No obstante que entendemos que la reforma no hará tabla rasa de lo hecho, efectivamente habrá un "borrón y cuenta nueva" en la estructura de la institucionalidad ambiental. El segundo punto relevante de esta opinión, me parece, es la percepción de que falta "autonomía" e "imperio", sugiriéndose una modalidad de autonomía que ya tiene referentes en la institucionalidad chilena. Sea cual sea la opinión que pueda tenerse al respecto, entre los alumnos del curso, con quienes hemos debatido este tema, hay una opinión mayoritaria en torno a que la gestión ambiental debe tener un claro sesgo de transectorialidad. Igualmente la mayor autonomía de la entidad, y su carácter más técnico ha sido recurrente en las opiniones de los alumnos, teniendo ellos presente que el tema ambiental es definitivamente un tema que no puede disociarse tampoco del desarrollo económico y social.

Lo más interesante es que este debate no es exclusivo de nuestro país. En general hay una permanente discusión sobre temas críticos de la institucionalidad ambiental en Latinoamérica, y por mi propia experiencia en algunos países de la Región, los puntos son habitualmente los que se han venido debatiendo en Chile. Sugiero, por ejemplo, acceder al siguiente Blog de la Pontificia Universidad Católica del Perú, en el cual se incluyo el post "Una nueva autoridad ambiental nacional? (ver en http://blog.pucp.edu.pe/item/5116)

Sergio Praus G.
Editor
Abogado y profesor de la Cátedra de Derecho Ambiental
Universidad de Magallanes
Punta Arenas